Por Rhoda WEEKS-BROWN
y Martin MÜHLEISEN
Consejera General y Directora del Departamento Legal del FMI
y Director del Departamento de Estrategia, Política y Revisión (SPR) del FMI
Para Arcano Radio
El mes pasado se cumplió el 30 aniversario del anuncio del
"plan Brady". En respuesta a la crisis de la deuda latinoamericana de
la década de 1980, este plan, que lleva el nombre del entonces Secretario del
Tesoro de los Estados Unidos, Nicholas Brady, permitió a los países
intercambiar sus préstamos de bancos comerciales por bonos respaldados por los
bonos del Tesoro de los Estados Unidos, lo que puso fin a un período tumultuoso
con posibles consecuencias sistémicas para sistema bancario global en el
momento.
En lo que entonces era un enfoque novedoso, los bancos
acordaron proporcionar un alivio de la deuda muy necesario —el promedio de
reducción fue del 35 por ciento— a cambio de instrumentos negociables sin
riesgo.
El FMI desempeñó un papel crucial, consistente con su
mandato de ayudar a los países miembros a resolver sus problemas de balanza de
pagos y recuperar la viabilidad externa.
No solo supervisó los planes de ajuste de los países y
proporcionó financiamiento para recomprar deuda y asegurar los pagos de los
bonos intercambiados, sino que también proporcionó un foro para las
negociaciones entre acreedores y deudores e incentivó una mejor coordinación de
los acreedores mediante un cambio en sus propias políticas. Antes del plan
Brady, cualquier acreedor privado podría retrasar el financiamiento del FMI al
negarse a reestructurar su reclamo.
Esto cambió con la adopción por parte del FMI en 1989 de su
política de "préstamos en atrasos", según la cual podría otorgar
préstamos a un país que estaba en mora con el financiamiento de acreedores
privados, siempre que el deudor estuviera negociando con sus acreedores de
buena fe.
Los acuerdos con Brady cambiaron para siempre el panorama de
las finanzas soberanas de dos maneras fundamentales. Primero, los bonos
soberanos, mantenidos directa o indirectamente por un conjunto diverso de
posiblemente miles de acreedores, se convirtieron en el instrumento de
financiamiento preferido para los países, reemplazando gran parte de los
préstamos de bancos soberanos. En segundo lugar, el sector oficial asumió un
papel central en la reestructuración de la deuda soberana.
Este cambio ha presentado al FMI nuevos desafíos, que
requieren adaptaciones frecuentes de sus políticas para satisfacer las
necesidades cambiantes de sus miembros.
Coordinación de acreedores
Primero, con una base de acreedores cada vez más grande y
diversa, la coordinación de los acreedores es más desafiante, ya que los
tenedores de bonos individuales tienen la opción de "suspender" un
acuerdo de reestructuración y buscar un reembolso completo, esencialmente sin
saltos del alivio de la deuda proporcionado por otros. El FMI inicialmente
consideró un enfoque legal en la línea de un régimen corporativo de quiebra
para soberanos (el "SDRM") para abordar este problema, pero
finalmente apoyó un enfoque basado en el mercado en 2003 al respaldar las
cláusulas de acción colectiva (CAC).
Dichas cláusulas permiten que una mayoría calificada de
tenedores de bonos acepten los términos de reestructuración de deuda y tengan
los mismos cambios en los términos impuestos a todos los tenedores de bonos
dentro de la misma serie. En 2014, el FMI respaldó las características clave de
los "CAC mejorados" que van más allá al permitir que una mayoría
cualificada de tenedores de bonos en todos los bonos vincule a la minoría.
Estos son ahora el estándar del mercado.
Aumento de los niveles de deuda, mayor interconexión del mercado.
En segundo lugar, dado que los niveles de deuda aumentaron
drásticamente (ahora representan el 225 por ciento del PIB mundial) y el
aumento de la interconexión de los mercados, las dificultades soberanas para
renovar la deuda en proceso de vencimiento pueden desencadenar crisis de deuda
soberana. Es en estos momentos que el FMI a menudo interviene con la
financiación. Sin embargo, este respaldo puede generar riesgos morales si los
acreedores esperan que el FMI los rescate.
El FMI respondió a esta preocupación a principios de la
década de 2000 reconociendo que existen circunstancias en las que el sector
privado debería contribuir a financiar los programas de ajuste de los países.
También refinó sus políticas de préstamos para exigir una "alta
probabilidad" de que la deuda sea sostenible siempre que se requiera una
gran financiación, o de lo contrario sería necesaria una reestructuración lo
suficientemente profunda.
Esto resultó demasiado estricto cuando llegó la crisis de la
zona del euro, y la preocupación de que una reestructuración de la deuda griega
pudiera socavar la confianza del mercado en otras partes de la eurozona condujo
a la introducción en 2010 de una "exención sistémica". Esta exención
permitió que los préstamos siguieran adelante en los casos en que la deuda se
consideró sostenible pero no con alta probabilidad, y hubo un alto riesgo de
derrames sistémicos. Sin embargo, como la deuda pública griega seguía siendo
demasiado alta, en 2012 se hizo inevitable una reestructuración de la deuda
privada. Con esta experiencia como telón de fondo, en 2016 el FMI modificó su
marco de préstamos para eliminar la exención sistémica e introducir una mayor
flexibilidad para ayudar a mantener el financiamiento de los acreedores
privados en situaciones donde la deuda es sostenible pero no con una alta
probabilidad.
El FMI también está revisando su marco analítico de análisis
de la sostenibilidad de la deuda para los países con acceso al mercado,
aquellos que tienen acceso a los mercados internacionales de capital, para
fortalecer su evaluación de la capacidad futura de los países para pagar la
deuda. Esto ayudará a refinar aún más cuándo, y en qué términos, una
reestructuración de la deuda puede ser necesaria para garantizar la
sostenibilidad en el contexto de la financiación del FMI.
Sector oficial de finanzas
En tercer lugar, una parte cada vez mayor del financiamiento
oficial del sector ahora es proporcionada por acreedores de mercados emergentes
"no tradicionales". Esto planteó desafíos para la política del FMI
sobre los atrasos oficiales, que se vinculaba directamente con el Club de
París, el mecanismo de coordinación de larga data para los acreedores
bilaterales oficiales "tradicionales". En 2015, el FMI modificó esta
política para eliminar el vínculo al Club de París, donde la participación de este
grupo en la financiación de un programa no representa la mayoría de la
financiación oficial del sector. La política enmendada también permite al FMI
otorgar atrasos al sector oficial si se cumplen ciertas condiciones (incluidas
las negociaciones de buena fe por parte del deudor).
Transparencia de la deuda
En cuarto lugar, la preocupación por la transparencia está
creciendo, ya que los términos y condiciones de los préstamos soberanos
(incluidos los acuerdos colaterales y colaterales) están cada vez más ocultos
para el público. Además, los países prestatarios han aprovechado formas de
financiamiento nuevas y no tradicionales, como la compra de bonos por parte de
los fondos soberanos. El FMI está trabajando para fomentar mejores prácticas de
gestión de la deuda soberana e informes de datos por parte de sus miembros y
está revisando su política de límites de deuda, incluidas las directrices para
la deuda garantizada.
Con el panorama tecnológico y de finanzas en rápida
evolución de hoy, es imposible predecir los nuevos desafíos en la deuda
soberana que surgirán durante el segundo período de 30 años después del plan
Brady. Sin embargo, esperaríamos que el principio de una respuesta
internacional coordinada que el plan Brady representó siga siendo indispensable
para prevenir y resolver las crisis de deuda soberana. El FMI seguirá
desempeñando un papel central en este contexto, dado su mandato de
financiamiento único, y se adaptará a las nuevas realidades, basándose en las
lecciones aprendidas del pasado.
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